从城乡统筹到城乡融合缘起与实践以成都

颠疯病 http://news.39.net/bjzkhbzy/210808/9288875.html

改革开放以来，我国城乡经济发展迅速，城乡一体化建设方面取得显著成效，但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。在成都市城乡融合发展试验区建设实践中，坚定贯彻落实这个重要论述精神，是保证成都找准现代化发展节奏的方向所在。

一、城乡关系统筹发展阶段（—年）

年，党的十六大确立了“全面建设小康社会”的奋斗目标，并提出了“统筹城乡经济社会发展”的方针。城乡关系由城市优先发展转向城乡并重统筹发展，改革的重点强调城市与农村在经济、社会领域的协调发展，城乡关系进入“以工补农、以城带乡”的统筹发展阶段。年10月，党的十六届五中全会正式提出“社会主义新农村建设”，它是全面建设小康社会伟大进程中的重要部分，强调农村发展的全面性，符合全面小康所注重的全面性和协调性。年，政府全面取消农业税，大幅度减轻了农民负担，使农民有更多的资金投入到农业生产中，调动了农民生产劳动积极性，提高了农民收入水平。

年，国家指出“必须要加快建立经济社会一体化体制机制，将新型城乡、工农关系作为现代化的重要部署。”此后，城乡一体化发展进程驶入快车道。年，全国新型农村合作医疗和农村社会养老保险基本实现了全覆盖。这一时期，中国城乡关系进入统筹发展新阶段。政府财政支出与政策安排逐渐向农村倾斜，城市与农村在经济、社会领域的协调发展度有所提高。随着户籍制度和农地制度改革的推进，农村剩余劳动力非农就业进一步增强，农民工已成为服务业、制造业和建筑业的主力军。

二、城乡融合发展阶段（—至今）

党的十八大确立了“决胜全面建成小康社会”宏伟目标，党的十九大将“乡村振兴”“城乡融合发展”作为处理城乡关系的战略导向，城乡关系进入全面融合发展新阶段。年，党的十八大提出要推动“城乡发展一体化”破解“三农”问题，要形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。年，党的十八届三中全会提出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的重要桎梏，强调要建立健全城乡一体化发展机制，在发展路径上主张新型城镇化和新农村建设双轮驱动。

年，国务院颁布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》取消了农业户口和非农户口的区分，消除了城乡居民自由迁移的制度障碍。年，国家提出“农业供给侧结构性改革”破解“三农”问题，着力推进农业提质增效。年，党的十九大提出乡村振兴战略，是对社会生产力水平不断发展、城乡关系变迁和乡村价值重现的时代回应，意味着把乡村优先发展提到新的战略高度，将乡村振兴战略置于城乡一体化、融合发展的语境中，全面补位农业农村发展。

年党中央发布《实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（—年）》等文件，为我国解决“三农”问题提供重要的路径指导。年中央一号文件要求“推动城乡要素自由流动、平等交换”，为全面建成小康社会提供有力支撑。年4月，党中央明确提出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，助推乡村全面振兴，开启现代化建设新局面。年4月，国家发展改革委印发《年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，强调要协同推进新型城镇化和乡村振兴，加快实现城乡融合发展。

三、成都市城乡融合试验区建设

年12月，国家发展改革委等18部门制定并印发了《国家城乡融合发展试验区改革方案》，成都西部片区等全国11个区域确定为国家城乡融合发展试验区，部署开展11项改革试验，其中赋予成都5项试验任务展开，省市县三级联动，从四川省、成都市以及成都西部片区的8个区（市）县进行实践探索。

年2月6日，国家发展改革委员会正式批复《四川成都西部片区国家城乡融合发展试验区实施方案》，由此开始加快了成都市城乡融合试验区建设的步伐，标志着成都西部片区推进国家城乡融合发展试验区建设进入新的里程。到年，试验区实现城乡生产要素双向自由流动的制度性通道基本打通，城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一的建设用地市场全面形成，城乡普惠的金融服务体系基本建成，农村产权保护交易制度基本建立，农民持续增收体制机制更加完善，城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小。试验区的引领示范带动效应充分释放，形成一批可复制可推广的典型经验和体制机制改革措施。

温江区“城乡融合”战略措施

·推动生态价值转化

·深化农村金融改革

·创新农民利益联结机制

·挖掘地方特色做强文化产业

1.农村金融改革

温江区打造了产权交易中心和收储公司等多层次产权交易平台和“农贷通”农村金融综合服务平台，探索形成了农村产权融资服务机制、农村产权价值评估机制、融资风险缓解机制、涉农抵贷资产处置机制，构建起“两平台四机制”的农村金融改革体系，形成了农村产权抵押融资“货款申请—交易鉴证—价值认定—资产备案—资产处置”的金融服务闭环模式。

目前，温江区14家商业银行先后推出强村贷、专合贷、花木贷、应收账款、土地经营权直接抵押贷款、惠农E贷、领头贷等19个特色信贷产品，对各类新型农业经营主体提供信贷支持。同时，建立镇（街）金融服务中心10个、村级服务站50个，将金融服务延伸到群众家门口。

2.生态价值转化项目

温江区沿金马河、江安河、杨柳河、清水河打造了鲁家滩、碧落湖、康家浩、幸福田园湿地、依田桃源等一批生态价值转化项目。这些项目已成为温江乃至成都的网红旅游打卡点，既是游客的“心灵原乡”，也是投资商的“青睐之地”，吸引了一批农商文旅体融合发展项目落户于此。

温江加快生态价值转化，只是推动城乡融合发展的一个缩影。温江已建成绿道及慢行系统公里，新增绿地面积公顷，城市建成区绿化覆盖率达45.9%，城镇污水处理率达96.5%，主要河流出境水质稳定达到Ⅲ类标准。

3.农民利益联结机制

温江区在城乡融合发展中，把农民增收作为首要任务，以“政府搭台、企业唱戏、农户入角”方式，构建起了惠农利益联结机制的“四大模式”：盘活存量的“资源入股”模式、做强优势产业的“产供销一体化”模式、突出项目带动的“辐射引领”模式、遵循人本逻辑的“产居共生”模式，依托惠农利益联结机制助农增收，形成了企业有发展、农民有赚头的局面。

万春镇幸福村通过惠农利益联结机制，使村民收入得到大幅提升。该村余户农户以认缴股金的方式集资42.6万元，以“联股联利”受益分配机制共同经营旅游观光车和停车场等服务项目，年均分红达4万多元。

万春镇幸福村

寿安镇岷江村以“产居共生”利益联结机制打造“九坊宿墅”项目。该村将23亩土地交由专业公司统一规划、统一打造、统一运营，不仅盘活了闲置资源，还为当地村民提供就业岗位余个，实现村集体增收万元、村民创收30万元。

寿安镇岷江村

温江区成功打造出1个国家4A级景区（幸福田园）、1个国家3A级景区（植物编艺公园）和2个国家2A级景区（五月玫瑰园、连二里市）以及紫薇公园、杨家院子、连二里市、原乡和林、万花·拾景园、永宁玫瑰院子、先锋村川派盆景小镇、耕者俱乐部、龙腾梵谷庄园、依田桃源、三邑川派盆景等11个林盘景区，建成精品民宿项目19个。

幸福田园

4.做强文化产业

温江不断挖掘地方特色，开展“以产生文、以文壮产”的文化活动，丰富城乡居民精神生活的同时，也促进了传统文化的新生。

每年5月，“成都开秧门农耕文化节”在温江万春镇和林村举行。“开秧门”是汉族农业生产的一种风俗，也是稻作文化的重要组成部分。文化节由祭祀仪式、挑秧巡秧、抛秧插秧、农事比赛、农耕体验、乡村文艺汇演等多个活动组成。一系列具有当地特色、形式多样的乡旅休闲活动，让繁忙的都市人在了解历史文化、亲近自然的同时，减轻身心压力，领略现代幸福田园生活的魅力。

成都开秧门农耕文化节

陈家渡村依托优美的生态环境本底，紧紧抓住乡村振兴的契机，积极探索“园区变景区、资源变资本、村民变股东”，走出了花木产业转型升级的新路子，构建起农旅融合发展的新场景。陈家渡村主打产品为紫薇花，占全村种植面积65%以上，种植历史已经有40多年。上千亩的紫薇花一到盛花季，沿路花团锦簇，万紫千红，繁花似锦，甚是壮观。依托紫薇公园，成都温江紫薇节已成功举办五届，进一步发挥资源禀赋优势，推动融合发展，构建水绿交融、花香满径、高品游养的水韵小镇、花语小镇、幸福小镇，为游客提供更加多元的乡村旅游产品。

陈家渡村紫藤花

郫都区“城乡融合”战略措施

·“五控五减”激活城乡发展内生动能

·破解难题项目引领产城融合

·改革试验打造城乡融合示范走廊

1.城乡要素自由流动和优化配置

郫都区采取了一系列措施破解关键难题，推动城乡要素自由流动和优化配置，促进城乡之间人、地、房、钱、技“五大要素”的合理配置，不断推动乡村振兴，实现城乡的有机融合。

破解“人”的问题

创新“共享田园”模式，搭建起人才下乡平台，引进乡村产业创意策划、旅游管理等紧缺人才成为新村民，促进城市人才有序下乡进村。同时还通过进城购房奖励等，推进农业转移人口市民化。

破解“地”的问题

积极探索宅基地“三权分置”改革，采取转让、出租、抵押等方式，有偿腾退农户宅基地户亩。在破解“房”的问题上，创建“”农房共享模式，注册成立全国首个区属国有企业乡村振兴公司，建立供需无缝对接机制，实现企业、农产、集体三方共赢。

破解“钱”的问题

建立健全农产资产评估、抵押担保机制，通过宅基地使用权、花卉苗木资产等抵押融资笔22亿元，累计投放涉农贷款.7亿元，带动社会投资74亿元。

破解“技”的问题

深化校地企合作，建成丹丹国家企业技术中心、川菜研发中心，中欧花卉种苗繁育创新中心等研发平台个，科研成果转化0余项，农业标准化生产覆盖率92%，农业机械化率达91%。

2.农村集体经营建设性用地入市

郫都区按照明确入市规模、优化项目布局、创新构建入市主体、完善收益分配机制和健全政策机制配套的工作思路,并依托农村集体资产管理公司具体实施了土地入市,为进一步深化改革积累了丰富的经验。

战旗村通过开展集体经营性建设用地入市改革试点，实施村集体经济股份制量化改革，敲响了四川省农村集体经营建设性用地入市的“第一槌”，实现资源变资产、资金变股金、农民变股东。积极探索农村土地承包经营权、股份经济合作社股权、农民住房财产权等抵质押贷款新模式，农村沉睡资产被唤醒，农民获得了创业“第一桶金”。战旗村通过土地综合整治，建设了新型社区，实现了土地收益。在战旗新型社区，党群服务中心、卫生服务站、电商服务站、农村产权交易服务站、农村金融服务站、居民活动中心等样样俱全。

战旗村

彭州市“城乡融合”战略措施

·打通生态产品价值转化实现通道

·搭建城乡融合发展高质量产业承载平台

·探索推进城乡有序流动人口迁徙制度改革

·推动农村集体经营性建设用地入市

·推动农村产权抵押担保权能改革

·推动一批重大工程建设

1.打通生态产品价值转化实现通道

彭州市以公园城市理念建设美丽乡村，推进公园城市示范区建设。夯实城乡融合发展生态基底，紧抓“龙门山国家地质公园”“白水河国家自然保护区”等重点生态涵养区保护，以公园、湿地、绿道、农田、林盘、河流景观构筑城市生态绿隔，推动人、城、境、业融合发展。以民宿产业新业态撬动生态旅游，打响湔江河谷、天彭门、龙门山民宿品牌，推进“龙门山·柒村”精品民宿产业园建设。改革创新民宿建设审批模式，探索建立功能区民宿项目设计方案联审制度，试行小型民宿建设工程全流程承诺制审批，推行消防等特种行业灵活高效的许可证办理方式。确立“精宿、优宿、乐宿”三个层级标准，创新民宿投建运营模式，推行“村集体经济+运营公司”合作经营模式。

龙门山麓的柒村，并不是孤零的一个村，而是君山、庙坪、小石、蟠龙、石门、花坪和高峰七个村落。柒村有峰有谷、有河有湖、有树有竹。柒村民宿产业园已引进浮云牧场、飞茑集等几十家高端民宿，建成了“无所事事”、蟠龙小院等精品民宿及西南地区首家民宿学院。

龙门·柒村民宿产业园

2.搭建城乡融合发展高质量产业承载平台

彭州市打通“绿水青山”转化为“金山银山”的机制通道。高起点建设天府蔬香现代农业产业园，做好“成渝菜篮子”，建设“百里蔬香”示范线，建成彭州国家农业公园等一批精品项目，打造蔬菜产业创新的“策源地”和新优蔬菜品种的“首创地”，擦亮川菜金字招牌，打响中国“天府菜都”品牌。

天府蔬香现代农业产业园是国家农村产业融合发展示范园，拥有10万亩连片的蔬菜标准化种植基地和3万亩川芎标准化种植基地。园区以蔬菜、川芎作为主导产业，涵盖农业冷链、农业物流、农产品加工、农业会展、农业休闲观光等产业融合业态。

目前，已初步形成蔬菜、川芎全产业链开发格局，园区内拥有市级以上农业产业化龙头企业11家、省级现代农业产业园1个、省级示范休闲农庄1个、国家地理标志保护产品4个、农业主题公园1个、有机及有机转换农产品认证8个,已连续举办九届中国·四川(彭州)蔬菜博览会。

未来，园区将以优质种子种苗为基础，建设大蒜标准化示范区、莴笋标准化示范区、菜稻菜农耕文化核心区、川芎标准化示范区，打造特色小镇、农业公园、景区化农庄等。

天府蔬香现代农业产业园

3.探索城乡社区“飞地联创”模式，打造城乡发展综合体

彭州市天彭街道打破资源地域限制，通过整合闲置资产、集体资金、生态资源，探索多社区跨区域合作“飞地联创”模式，共建“西花町”城乡融合发展综合体。目前，已成立社区社会企业23家，推动项目落地19个，撬动各类资金0余万元。

整合闲置资产挖掘发展潜力推进“社区资源”优势互补

依托川西林盘良好生态基底，选定撂荒土地、闲置房屋较多的“人和”社区集体土地作为“西花町”项目建设用地，活化“闲置资源”为“特色资产”。采用“集体控股、社会参股”的经营模式，撬动“社会资金”为“发展本金”，为区域协作发展储备了强大资金动能。

集合集体资金坚持聚势发展探索“政社企”运管模式

为破解村（社区）因发展模式单一造成的资源浪费、资金短缺、人才缺失、投资短视等难题，探索建立街道、驻地社区、入驻企业三级联动机制，构建“1+2+N”运管模式，发展壮大集体经济

培育生态资源聚焦“三生”融合创新“群众参与”有效路径

培育产业融合发展新业态，鼓励居民自主发展产业，融入“西花町”产业循环链条，推动一三产业深度融合，带动居民增收，优化产业布局。创新群众参与新路径，完善利益共享机制，在集体资产保值基础上，溢价收益按照固定比率计入“西花町公基金”公益基金池，其余部分按照居民代表大会决议予以分红。实现生产利益共享、生态场景共营、生活空间共治协调持续发展。

五、总结

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是一项长期历史任务，必须明确改革的大方向大原则。一是明确改革的总方针，就是坚持农业农村优先发展。二是明确改革的抓手，就是协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略。三是明确改革的目标，就是缩小城乡发展差距和居民生活水平差距，促进实现共同富裕。四是明确改革的路径，就是以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。

城乡融合发展改革的突破口是利益共享机制改革。城乡融合发展要体现“以人民为中心”的思想。以共同富裕为目标，创建利于城乡居民共建共享共赢的城乡利益联结机制，以促进城乡居民共享经济社会发展成果。城乡融合发展要用好乡村振兴和新型城镇化战略两个抓手，建立新型城镇化和乡村振兴双轮驱动的机制，统筹建设美丽乡村和宜居城市。城乡融合发展要走好“试点—总结—推广”路径。要以国家城乡融合发展试验区为突破口，推动体制机制改革和政策举措落实落地。要边试验、边总结、边推广，条件成熟时以法律等形式将行之有效的体制机制规范化。

来源：节选自《中外农业概览》杂志年第10期，总第期，未经许可不得转载。